Limitações ao Exercício do Poder de Polícia: a Questão do Valor Abusivo de Multas Aplicadas pela Administração

Autor: Marcelo Gama Proença Fernandes

Como se sabe, o desempenho do poder de polícia pelo Estado, notadamente no que se refere à aplicação de sanções pelo descumprimento do complexo normativo aplicável, encontra-se balizado pelo princípio da proporcionalidade. A incidência deste postulado em tema de penalidades administrativas extrai fundamento da cláusula constitucional do substantive due process (CF, art. 5º, LIV) e da própria legislação federal que trata de processos administrativos (lei nº. 9.784/99, art. 2º), constituindo um vetor que deve pautar a atuação do poder público.
Em tal sentido, a necessidade de ponderação quando da aplicação de uma dada penalidade, bem assim a verificação de sua adequação ao caso concreto, constitui um poder-dever de todo administrador investido na atividade julgadora. A proporcionalidade não admite a exacerbação de sanções impostas pelo poder público. Constitui obrigação constitucional dos órgãos revisores, em sede administrativa ou jurisdicional, desconstituir atos administrativos que por ventura importem no desrespeito ao princípio em referência.

De outro lado, quando da dosimetria da penalidade pecuniária aplicada em sede de poder de polícia, a autoridade administrativa competente deve ter presente o princípio da vedação ao confisco, previsto no art. 150, IV, da Constituição Federal. Este postulado pode e deve alcançar as multas de caráter não-tributário. Trata-se, como alertou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.075-MC/DF, de um dispositivo constitucional que veda práticas estatais confiscatórias e constitui um mecanismo de tutela ao direito de propriedade. Daí por que restringi-lo somente às penalidades tributárias equivaleria a impedir o seu exato alcance normativo e a negar adequada proteção a um direito fundamental.
Nesse contexto, causa preocupação a atuação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA que, exercendo a atividade de regulação de amplos setores da economia nacional, tem desempenhado de forma abusiva o seu poder de polícia, aplicando penalidades excessivas aos particulares que se encontram sob o seu âmbito de fiscalização. Muitas vezes as sanções impostas por esta entidade traduzem evidente violação aos princípios da proporcionalidade e da vedação ao confisco.

Uma situação bastante específica desperta especial atenção. A ANVISA tem aplicado multas excessivamente elevadas pelo descumprimento da legislação sanitária brasileira, amparando-se em um dispositivo da lei nº. 6.437/77 (art. 2º, § 2º, acrescido pela medida provisória nº. 2.190/2001) que autoriza, nos casos de reincidência, a dobra da penalidade inicialmente imposta ao particular. O problema é que as autoridades competentes, muitas vezes, já majoram a sanção inicial (antes da dobra legal) por entender presente circunstância agravante consistente justamente na reincidência, nos termos do art. 8º, I, da mesma lei nº. 6.437/77. Desse modo, o particular é duplamente penalizado, pois uma mesma circunstância é considerada tanto na fixação da multa-base, quanto no seu posterior incremento em 100%.

Em primeiro lugar, esta forma de dosimetria da sanção pecuniária constitui inegável bis in idem. Uma mesma circunstância (reincidência) é utilizada duas vezes para majorar-se a pena imposta ao administrado. Primeiro, a autoridade julgadora vale-se desta agravante para fixar a multa em patamar muito superior ao mínimo legal, para em seguida efetuar a dobra da penalidade em referência. Ou seja, o particular é punido duplamente, de forma indevida. Mesmo um exame desatento desta prática, sob a perspectiva do princípio da proporcionalidade, demonstra a sua clara invalidade.
Em segundo lugar, a própria dobra da penalidade, nos termos art. 2º, § 2º, da lei nº. 6.437/77, revela-se de duvidosa constitucionalidade. Cuida-se de um dispositivo legal que majora em 100% uma dada multa, tendo presente unicamente uma circunstância agravante aplicável ao particular. Evidentemente, um moderado acréscimo à sanção, em caso de reincidência, revela-se aceitável. O problema é que a legislação aplicável simplesmente autoriza a dobra da multa, impondo-se, em última análise, duas punições pela prática de uma mesma infração. Torna-se relevante, desse modo, analisar a validade jurídico-constitucional deste dispositivo, tendo presentes o princípio da proporcionalidade e a impossibilidade de aplicação de multas com caráter confiscatório.
Certamente se trata de uma situação que não está adstrita ao âmbito da ANVISA, de modo que é importante chamar a atenção para o problema, adequando-se a relevante atribuição fiscalizatória desempenhada pelo poder público, especialmente por intermédio de suas agências regulatórias, aos princípios que emergem da Carta da República.

Marcelo Proença é Doutor em Direito, Estado e Constituição pela Universidade de Brasília-UnB e Mestre em Direito Comparado (LL.M.) pela Universidade de Miami (EUA). Procurador do Distrito Federal e Integrante do Escritório Proença Fernandes Advogados.